Образование в Латвии
Алексей Димитров
Конституционный суд Латвии –
о реформе образования
Заметки об одном постановлении
Автору данной статьи как юрисконсульту фракции «ЗаПЧЕЛ» в Сейме Латвийской Республики довелось участвовать в судебном процессе о соответствии предусмотренной законом реформы образования в школах этнических меньшинств Конституции и международным обязательствам Латвии. Данные комментарии судебного постановления не претендуют на полноту анализа; скорее, целью автора было выявить главное в мотивации постановления и показать, как постановление может повлиять на дальнейшее решение проблем, связанных с этническими меньшинствами в Латвии.
В качестве небольшого введения стоит напомнить фабулу дела. В 1998 году Сейм Латвии принял новый Закон об образовании. Статья 9 данного закона предусматривает, что образование можно получать не только на государственном (латышском) языке, но и на других языках – в трех случаях:
1) в частных учебных заведениях;
2)в учебных заведениях государства и самоуправлений, осуществляющих программы образования этнических меньшинств – министерство образования и науки определяет предметы, изучаемые на государственном языке в рамках таковых программ;
3) в учебных заведениях, предусмотренных другими законами.
В то же время второе исключение носило временный характер – согласно подпункту 3 пункта 9 переходных правил с 1 сентября 2004 года в десятых классах средних общеобразовательных учебных заведений государства и самоуправлений и на первых курсах профессиональных учебных заведений государства и самоуправлений обучение должно было начаться только на латышском языке.
К маю 2003 года стало ясно, что растет общественное недовольство предусмотренным законом переходом на обучение только на латышском языке. В преддверии массового митинга Кабинет министров принял поправки к правилам о стандарте государственного общего среднего образования. Поправки предусматривали, что в рамках программ образования этнических меньшинств, начиная с десятого класса, не менее пяти предметов (кроме латышского языка и литературы) должны преподаваться на государственном языке; помимо этого, на языках меньшинств можно преподавать до 40% общего количества учебных часов за учебный год. С 2007 года содержание всех государственных проверочных работ должно было быть на государственном языке.
Данные поправки, конечно, противоречили Закону об образовании, поэтому было решено устранить эту коллизию. Схожие поправки к Закону об образовании были приняты Кабинетом министров в августе 2003 года в порядке статьи 81 Конституции, дающей возможность Кабинету министров в случае необходимости в период между сессиями Сейма принимать правила, имеющие силу закона. Однако затем такие правила Сейм должен одобрить, иначе они теряют силу.
Дебаты по поправкам в Сейме были довольно оживленными. Перед вторым чтением парламентская комиссия по образованию, культуре и науке даже одобрила редакцию, согласно которой на языках меньшинств было бы разрешено преподавать сами языки меньшинств, а также предметы, связанные с идентичностью и культурой меньшинств.
Однако в конечном итоге вступила в силу принятая в феврале 2004 года редакция, согласно которой с 1 сентября 2004 года обучение в рамках программ образования этнических меньшинств, начиная с десятого класса или первого курса, должно проводиться на государственном языке согласно стандартам. Стандарты, в свою очередь, должны были предусмотреть, что освоение содержания образования должно быть обеспечено на государственном языке на не менее чем 60% общего количества учебных часов за учебный год (включая иностранные языки). Помимо этого, освоение содержания, связанного с языком, идентичностью и культурой меньшинства, должно быть обеспечено на языке меньшинства. В июле 2004 года двадцать депутатов Сейма подали иск в Конституционный суд, оспаривая соответствие данной нормы Закона об образовании Конституции и международным обязательствам. Заявители выдвинули несколько аргументов. Во-первых, они отметили несоответствие статье 1 Конституции, то есть, был нарушен демократический принцип справедливости. Был упомянут недостаток эффективного соучастия – ученики и их опекуны никак не участвовали в принятии Закона об образовании в 1998 году, а в дальнейшем не были равным партнером в дискуссиях о политике образования для этнических меньшинств.
Во-вторых, заявители сослались на то, что в 1998 году, когда было принято решение уменьшить преподавание на языках этнических меньшинств, Латвией уже была подписана Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (хотя ратифицирована она была только в 2005 году). Таким образом, была нарушена статья 18 Венской конвенции о праве международных договоров, предусматривающая, что после подписания и до ратификации государство обязано воздержаться от действий, направленных против объекта и цели договора.
В-третьих, по мнению заявителей, определенная законом языковая пропорция не позволяет сохранять культурную идентичность ребенка, а значит, противоречит статье 114 Конституции, статье 27 Международного пакта о гражданских и политических правах и статье 30 Конвенции о правах ребенка, поскольку в долговременной перспективе может привести к ассимиляции помимо воли самого ребенка и его опекунов.
В-четвертых, заявители упомянули, что установление языковой пропорции помимо воли родителей ведет к нарушению права на образование, гарантированного статьей 112 Конституции и статьей 2 Первого протокола Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В-пятых, было заявлено, что норма закона противоречит запрету дискриминации (статья 91 Конституции, статья 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, статья 26 Международного пакта о гражданских и политических правах, статья 2 Конвенции о правах ребенка, статья 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации). А именно, существует угроза качеству образования в учебных заведениях этнических меньшинств, поскольку отсутствует научная база, мониторинг и информация о ходе реформы. Большая часть учеников в данных заведениях (до 30%) не будет способна получить среднее образование, поскольку знание государственного языка позволяет им понимать бытовую информацию, но не научную. Нет и системы подготовки учителей для преподавания на государственном языке в учебных заведениях этнических меньшинств. Министерство образования и науки не занимается сбором информации о возможной перегрузке учеников в связи с переходом на обучение на латышском языке.
13 мая 2005 года Конституционный суд огласил свой вердикт по делу. Он решил, что противоречий Конституции и международным обязательствам Латвии не выявлено.
Касательно недостатка эффективного соучастия, суд отметил, что он компетентен оценивать только соответствие процедуры принятия решений нормативным актам. Данная процедура проводилась в Сейме, где представлены и те депутаты, которые не согласны с нормой закона, и даже участвовали в публичных акциях протеста против нормы. Эти депутаты воспользовались своим правом подавать поправки при рассмотрении закона, но то, что эти поправки были отвергнуты большинством, не значит, что нарушен принцип справедливости.
В связи с Рамочной конвенцией суд согласился, что на момент ее подписания в 1995 году возможности этнических меньшинств получать образование на своем языке, были шире. Однако сужение таких возможностей не означает, что норма Закона об образовании мешает ратификации Рамочной конвенции – сама Конвенция не предусматривает права лиц, принадлежащих к меньшинствам, на обучение только или в основном на родном языке.
Говоря о сохранении культурной идентичности, суд отметил, что сама оспоренная норма предусматривает, что освоение содержания образования, связанного с языком, идентичностью и культурой меньшинства, должно быть обеспечено на языке меньшинства. В рамках программ образования этнических меньшинств обязательными предметами являются язык и литература меньшинства. Есть возможность осваивать на языке меньшинства до 40% содержания образования. Учебники издаются не только на латышском, но и на русском языке. Сама школа может, по согласованию с министерством образования науки, ввести преподавание нового предмета (например, история России или украинский фольклор). Помимо этого, за рубежом право обучаться на родном языке гарантируется в разном объеме, общепринятых норм не существует.
Можно согласиться с судом, что Закон об образовании дает определенные гарантии в части сохранения идентичности меньшинства. Однако, на взгляд автора, суду было необходимо проверить, учитывая мнение экспертов, являются ли данные гарантии достаточными. К сожалению, суд не стал более глубоко анализировать данный вопрос. Ссылаясь на практику Европейского суда по правам человека, Конституционный суд отметил, что право на образование не гарантирует получение образования на каком-либо конкретном языке. Говоря о доступе к образованию, суд решил, что данный вопрос надо рассматривать в контексте запрета дискриминации. Один из самых главных моментов постановления – согласие с заявителями, которые указывали, что принцип правового равенства требует, чтобы к лицам, находящимся в равной ситуации, было одинаковое отношение, а к лицам, находящимся в разной ситуации, и отношение должно быть разным. Суд признал, что лицо, принадлежащее к этническому меньшинству, находится в отличной ситуации от лица, принадлежащего к большинству – в связи с языком и этнической принадлежностью. Из данного фрагмента следует важный вывод: в каждом случае, когда закон требует от всех лиц употреблять государственный язык, необходимо оценивать, насколько такое требование имеет объективное и разумное обоснование. Одного утверждения, что латышский является государственным языком, недостаточно. Этим выводом Конституционный суд, по сути, закрыл вопрос о том, есть ли этнические меньшинства в Латвии и нужно ли государству учитывать это.
Далее суд сослался на решение Европейского суда по правам человека в деле Cyprusv. Turkey и на мнение Постоянного международного суда в деле Minority schools in Albania. Суд постановил, что приведенные заявителями ссылки не должны учитываться в данном деле, поскольку в упомянутых делах меньшинства полностью лишались образования на родном языке, а в Латвии оно разрешено в пределах 40% общего количества учебных часов. Таким образом, суд признал что, если бы норма закона осталась в первоначальной редакции – об обучении только на государственном языке – ее можно было бы признать неконституционной. Это следует учитывать и разработчикам дальнейшей государственной политики в области образования этнических меньшинств. Суд признал, что целью оспариваемой нормы была не только защита государственного языка, но и защита интересов других лиц – тех, кто хотел бы в процессе образования больше использовать государственный язык. Для достижения данных целей билингвальное образование в принципе является подходящим средством. Суд счел, что норма является достаточно эластичной, а других средств для достижения упомянутых целей не предложено. Оценивая соразмерность средства и цели, суд указал, что необходимо правильно интерпретировать норму правил о стандарте образования о том, что с 2007 года содержание государственных проверочных работ должно быть на латышском языке. По мнению суда, данная норма не ограничивает право ученика выбирать язык ответа.
Самые большие разногласия в суде вызвало предложение заявителей определить, что обязанностью учреждения, издавшего оспоренный акт, является обосновать и доказать, что применение нормы не приведет к ухудшению качества образования для меньшинств. При этом заявители ссылались на то, что подобный подход в делах о дискриминации (перенос бремени доказывания) введен Расовой директивой ЕС (Директива 2000/43/ EC ), а в рамках данного дела должен быть применен как принцип права. Другими словами, если возникают обоснованные подозрения, что произошла дискриминация, Сейм должен доказать, что дискриминации нет (качество образования для меньшинств не ухудшится по сравнению с качеством образования для большинства). Следует отметить, что в 2007 году правильность данного подхода была подтверждена Европейским судом по правам человека в деле D . H . and Others v. the Czech Republic. Пока Сейм не способен это доказать, реформу проводить нельзя.
Конституционный суд отметил, что в рамках процесса самому суду принадлежит активная роль в сборе доказательств, хотя Сейм и должен представить все необходимые доказательства. В то же время отсутствие доказательств о сохранении качества образования не значит необходимости признания нормы неконституционной; напротив, норму можно признать неконституционной, если будут доказательства падения качества образования. На момент процесса таких данных не было, поскольку реформа продолжалась неполные девять месяцев. Суд обратил внимание на то, что необходимо улучшить мониторинг качества образования, чтобы полученные в дальнейшем данные были объективны, а на их основе можно было бы делать обоснованные выводы о влиянии реформы на качество.
В заключении суд указал, что в переходный период применение оспоренной нормы должно быть гибким, чтобы не пострадали интересы учеников. В частности, предметы, преподаваемые одновременно на двух языках (билингвально) могут быть включены в 60% часов, преподаваемых на государственном языке.
Основной вывод из постановления Конституционного суда таков: если окажется, что реформа привела к ухудшению качества образования в рамках программ на языках этнических меньшинств, суд мог бы признать несоответствие оспоренной нормы запрету дискриминации. Недавно НГО «АРКОНА» выступила с исследованием, в котором, ссылаясь на результаты централизованных экзаменов, утверждается, что после введения реформы средние оценки учеников в школах меньшинств неуклонно снижается. Приведет ли это к новому процессу в Конституционном суде о реформе образования? Время покажет.
