Михаил Краснов

Об институциональных причинах
персоналистского режима

Авторизованные отрывки из книги
«Персоналистский режим в России:
опыт институционального анализа» –
М., Фонд «Либеральная миссия», 2006

        Никакие видовые черты, никакие особенности демократии не могут отменить ее родовых признаков, одним из которых является система выявления, представительства и учета разных позиций, которые, переплавляясь посредством специальных институтов и правил, «на выходе» являют собой политику как компромисс1. Персоналистский режим (персонализм), под которым автор понимает сосредоточение властных прерогатив в руках института-личности (в российском варианте – Президента РФ) при формальном сохранении принципов и институтов, свойственных конституционному строю, не может быть признан особенностью демократии. Не может по одной причине: он приводит к некрозу ее сущностных черт – равных возможностей для политического представительства; самостоятельного функционирования органов государственной власти, относящихся к разным ее ветвям; политической конкуренции; выработки крупных государственных решений на основе согласования интересов.
        Наиболее ярким индикатором персонализма является не объем президентских полномочий, а практически полное отсутствие зависимости реальной политики от результатов парламентских выборов. При этом не играет особой роли, настроено ли парламентское большинство критично по отношению к данному президенту или абсолютно ему лояльно. В обоих случаях обессмысливается сам принцип разделения властей.
        Сосредоточение политической власти в руках института-личности неизбежно порождает единственную опору для проведения политики – бюрократию. Впрочем, было бы еще полбеды, если бы бюрократия проводила политику президента. Властный механизм так устроен, что бюрократия определяет еще и стратегические цели и методы их достижения, не давая при этом возможности обществу контролировать власть. В результате как минимум:
        народ отстраняется от своих суверенных прав;
        президент объявляет «повестку дня», но формирует такую «повестку» именно бюрократия, неважно, какая из ее групп – «либеральная» или «антилиберальная». Тем самым страна лишает себя всякой долговременной, последовательной и преемственной политики;
        демократические институты, используемые бюрократией для своих нужд, дискредитируются, что особенно опасно в стране, где демократические традиции далеко еще не укоренены;
        политическая конкуренция заменяется «подковерной» конкуренцией «групп влияния», кланов;
         институты государственного принуждения разлагаются, поскольку, с одной стороны, используются бюрократией для удаления с политического или экономического поля «несанкционированных» фигур, с другой – лишены гражданского контроля. Тем самым эти институты поставлены в такие условия, когда они вынуждены служить не закону и обществу, а бюрократии, взамен получая от неё «свободу действий», которая используется для произвола и коррупции;
        ротация политических лидеров становится проблемой для страны: даже если действующий лидер не устанавливает для себя новую легислатуру с помощью лукавых юридических приемов, его уход в отставку становится как минимум стрессом для общества, как максимум – поводом для нелегитимной борьбы за власть.
        Однако самая большая опасность персонализма в нынешних условиях состоит в том, что в отличие от монарха, обладающего сакральной легитимностью, у избираемого народом президента нет такого «резерва прочности». Президент может сколько угодно заявлять, что он «президент всех россиян», но, хотя и не в равных долях, народ всегда будет делиться на сторонников данного конкретного президента и на его противников, при этом неважно, что значительная часть общества остается нейтральной. Если же избираемый глава государства действует в режиме абсолютизма, повторю, не имея той же степени монархической легитимности, он неизбежно становится осью антагонистического разделения общества, причиной радикализации оппонентов, не находящих для себя легальных путей учета их позиций. Поэтому рано или поздно такой режим приводит либо к безвластию, влекущему за собой открыто авторитарное правление, либо к такому же правлению, минуя этап безвластия.
        Можно и дальше перечислять негативные следствия политического персонализма, но гораздо важнее попытаться найти ответ на один принципиальный вопрос, без решения которого невозможно определить путь дальнейшего движения. Сформулировать его можно так: насколько объективен для нас персоналистский режим? Казалось бы, модель политической системы, закрепленная Конституцией Российской Федерации, не является какой-то уникальной. Российская модель принадлежит к типу смешанной, или полупрезидентской, или парламентско-президентской республики. Таких государств, например, в Европе не так уж и мало – более 10, в том числе Франция, Португалия, Хорватия, Польша, Словения, Украина, Финляндия. И хотя в каждой из этих стран есть своя модификация – некоторый крен либо к сильному президенту, либо к сильному парламенту, тем не менее, при всех особенностях, сохраняются главные институциональные признаки:
        наличие президента, избранного народом, т. е. имеющего собственный политический мандат;
участие президента и парламента в формировании правительства;
        некоторая конкуренция полномочий между президентом и правительством;
        как правило, возможность роспуска парламента президентом для выхода из тупиков.
        Все это в целом свойственно России. Свойственно, кстати, закономерно, ибо, как отмечается в научной литературе, «двуглавая» модель – президент и правительство – обычно рождается в ходе революционных событий или кризисов, когда на политической арене появляется харизматическая фигура лидера2. Но европейская практика показывает, что такая модель работает и в более спокойные периоды. Она, конечно, более сложная, чем иные модели, поскольку предполагает участие большего числа политических «игроков». Но в этом и ее преимущество, одно из которых – более широкие возможности для преодоления кризисных ситуаций. Другое дело, что, в силу сложности, модель эта требует, во-первых, четкого понимания и нормативного отражения того, чем является институт президента, и, во-вторых, ювелирно отточенного баланса полномо-чий. В том, как эти два обстоятельства отражены в российской Конституции, и кроются главные проблемы.
                                                                ***
        Президент России, как того требует логика смешанной модели, является институтом, предназначенным, во-первых, для традиционного олицетворения завершенности государственной конструкции; во-вторых, для принятия оперативных мер по защите конституционного строя, государственного суверенитета, целостности страны; в-третьих, что особенно важно, для независимого политического арбитража. Именно в последнем состоит большое преимущество модели смешанного типа. В конце концов, никто не гарантирован от парламентско-правительственных кризисов. В государствах с развитыми традициями компромиссов, со стабильной политической системой, с устоявшимися и доминирующими в обществе демократическими ценностями такие кризисы и тупики не представляют собой особой опасности, во всяком случае, пока. А вот в государствах, где таких традиций и такой системы еще нет, подобные кризисы могут привести к весьма опасным последствиям. Поэтому охранительная и миротворческая, стабилизационная роль президента тут неоценима.
        Институт президента в смешанной модели – особый. Имея свою компетенцию, как и любой другой властный институт, президент – это все-таки глава государства. Глубинный смысл феномена главы государства, думается, слабо изучен в современной теоретической юриспруденции. Как правило, авторы останавливаются просто на его констатации, видимо, полагая, что само данное понятие все объясняет. Не все. Но, поскольку анализ данной проблемы не составляет предмета настоящей работы, ограничусь лишь утверждением, что статус главы государства предполагает выполнение фундаментальной роли хранителя государственности и стабилизатора политической системы.
        Если бы этой ролью ограничивался смысл существования института президента в смешанной республике, вряд ли можно было бы увидеть в самой Конституции основания для воспроизводства персоналистского режима. Вся проблема в том, что Конституция России при закреплении правового статуса президента этой ролью не ограничивается. Институциональную причину персонализма, монополизации реальной власти в руках одного института и объективно вытекающей из этого ограниченности представительства следует искать в том, что Президент РФ конституционно наделяется второй фундаментальной ролью – активного политического актора («игрока»), и при этом актора доминирующего.
        Институт российского Президента так конституционно обустроен, что он объективно понуждается вести политическую борьбу на стороне одной из политических сил, неважно, оформленной или не оформленной как партия, т.е. из субъекта policy Президент РФ превращается в субъекта politics. Таким образом, «арбитр» становится одновременно «политическим игроком (актором)».

                                                                        ***
        Чтобы понять, идет ли речь о российской специфике демократии или все-таки об органическом институциональном пороке, нужно проанализировать не то, насколько собственные полномочия Президента превращают его, по сути, в единственную политическую фигуру, а то, насколько другие властные институты могут право-вым образом противостоять такому превращению, или, иными словами, почему они не выражают своего несогласия.
        Выдвину гипотезу: институционально у других институтов нет достаточных сдержек и противовесов относительно президентских прерогатив. Поэтому им остается либо признать единовластие Президента, либо, при его малой популярности, лишь демонстрировать свою оппозиционность. Они практически не влияют или влияют в минимальной степени на реальную политику, а в периоды охватываемого их отчаяния пытаются запустить конституционные механизмы, предназначенные совсем для иных целей. Такова была, например, попытка отрешения от должности Президента Б.Н. Ельцина в 1998 году, когда политические претензии были натянуты на формулы уголовного обвинения.
        Чтобы проверить эту гипотезу, зададимся главным вопросом: способна ли политическая партия, получившая большинство мест в Государственной Думе, сформировать свое партийное (коалиционное) правительство? А если нет, то что этому препятствует?
        Смоделируем политическую ситуацию. Представим себе, что на очередных парламентских выборах, т.е. выборах в Государственную Думу, большинство получает партия Z. Чтобы модель получилась более рельефной и в то же время реалистичной, вообразим, что эта партия отстаивает изоляционистскую экономическую политику, милитаризацию экономики, деприватизацию (национализацию) крупных и средних предприятий и т. д. в том же духе. А для характеристики политического лица Президента Q возьмем за основу хотя и противоречивую, но в целом рыночную экономическую политику нынешнего Президента РФ. Допустим также, что Президент РФ собирается реализовать идею правительства парламентского большинства (тем более что это соответствует мотивам установления полностью пропорциональной избирательной системы).
        Итак, в полном соответствии с Конституцией РФ, президент Q представляет Думе кандидатуру председателя Правительства, рекомендованную партией Z. Хотя у нас конституционно не предусмотрены политические консультации по этому поводу, ничто не мешает Президенту их провести с руководством соответствующей фракции. Правда, в моделируемой ситуации ему придется сначала отправить в отставку действующее Правительство, которое и не думало реагировать на парламентские выборы, поскольку согласно ст. 116 Конституции Правительство РФ слагает свои полномочия вовсе не перед новой Думой, а перед вновь избранным Президентом. Но, допустим, ради новой традиции Президент идет на такую отставку и предлагает кандидатуру премьера из парламентского большинства.
        Вопрос в том, сможет ли такой кабинет реализовывать социально-экономческую программу или хотя бы следовать лозунгам, выдвинутым партией Z, ставшей правящей, а следовательно возьмет ли эта партия на себя реальную политическую ответственность за проведение соответствующего курса? Или партия удовольствуется моральным призом, усадив своих представителей в министерские кресла, но оставив их полностью послушными воле главы государства?
        Будем исходить из варианта принципиальной позиции: представители партии Z в исполнительной власти решили проводить свою партийную программу. Опираясь на парламентское большинство, Правительство инициирует антирыночные законы и самостоятельно принимает в том же духе собственные постановления и распоряжения. Может ли, опираясь на Конституцию РФ, что-то противопоставить этому Президент Q? Может! Причем без особых политических усилий, ибо для этого у него имеется огромный арсенал средств, которым, в свою очередь, ничто не противостоит.
        Прежде всего, нужно напомнить, что в нашей Конституции (ч. 3 ст. 80 и п. «е» ст. 84) есть весьма странное положение, согласно которому Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики. Такого полномочия не только нет в конституциях европейских стран, кроме некоторых на пространстве СНГ, но и не должно быть. Ведь даже чисто логически это полномочие не укладывается в принцип разделения властей, ибо последний предполагает, что уж в чем-чем, а в определении политики участвуют как минимум все легально представленные политические силы.
        На это могут ответить, что Президент РФ, по Конституции, не входит в систему разделения властей и потому пусть, как глава государства, определяет «основные направления», а в их рамках ветви власти действуют. Эти аргументы несостоятельны. Если речь идет об определении направлений политики во всех сферах, это уже есть партийность, пусть и не оформленная. Кроме того, что такое «определение основных направлений политики», коль скоро кандидат, ставший Президентом, уже объявил о своих политических приоритетах? Ему остается лишь повторять их? А если Президент меняет направления политики, значит, он попросту обманул избирателей. Конечно, в России не так все прямолинейно. У нас и кандидат в президенты может не объявлять о своих приоритетах, ограничившись лозунгами, и Президент может поменять приоритеты, сознавая, что его «и так любит большинство». Но я как раз и веду речь о том, что такая аномалия опасна для государства, ибо создает под ним пороховую бочку с наклейкой «непредсказуемость».
        Разумеется, к данному полномочию можно относиться как к пропагандистскому «украшению». Да, само по себе полномочие определения политики осталось бы «украшением», если бы не подкреплялось целой системой президентских рычагов, делающих такое полномочие вполне весомым. Сначала перечислю, так сказать, «технические» рычаги.
        Во-первых, Президент РФ вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (ч. 3 ст. 115), причем по мотивам их несоответствия не только Конституции РФ и федеральным законам, но и указам самого президента.
        Во-вторых, Президент в соответствии с ФКЗ о Правительстве РФ непосред-ственно руководит рядом министерств и других федеральных органов исполнительной власти.
        В-третьих, Правительство РФ обязано издавать постановления и распоряжения на основании и во исполнение не только Конституции РФ и федеральных законов, но и нормативных указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115).
        В-четвертых, премьер определяет основные направления деятельности Правительства РФ опять-таки в соответствии не только с Конституцией, федеральными законами, но и с указами Президента (ст. 113).
        В-пятых, Президент утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112), а фактически и их систему3, хотя формально он вправе это делать по представлению председателя Правительства.
        В-шестых, Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства.
        Итак, что должен делать Президент РФ, видя, что правительство проводит курс, расходящийся с определенными им направлениями политики, да и просто с его представлениями о должном? Конечно, есть различия и различия. Я взял для модели, возможно, крайнюю ситуацию, намекая на программные положения нынешних коммунистов. Но взял-то не из любви к экзотике, а в силу нашей реальности. Ведь что мы видим в парламенте? Партию бюрократии, что, конечно, не означает отсутствия у ее отдельных членов некоторых убеждений, партию советской ностальгии и партию нездорового национализма. Как тут не вспомнить И.А. Ильина, еще в 1938 году предрекавшего: «Напрасно думать, что революция готовит в России буржуазную демократию. Буржуазная особь подорвана у нас революцией (большевистской. – М.К.); мы получим в наследство пролетаризованную особь, измученную, ожесточенную и деморализованную»4.
        Вернемся к развилке, перед которой стоит Президент Q, решивший перейти к кабинету парламентского большинства. Президент, конечно, может обратиться к народу и сказать: «Раз большинство избирателей проголосовали за партию Z, то и получайте политику этой партии. Я, как гарант Конституции, конечно, не позволю им вернуть советскую власть, но и не буду влиять на политику Правительства, чтобы вы на следующих парламентских выборах сами решили, устраивает ли вас такая политика». Но ведь тогда, во-первых, Президента Q самого можно будет упрекнуть в нарушении Конституции РФ, сказав, что он устраняется от исполнения своих полномочий. Равным образом, конституционные претензии могут быть предъявлены и к Правительству, в частности за то, что оно не следует определенным Президентом направлениям политики. А во-вторых, народ, среди которого не только электорат партии Z, просто не поймет «исторического замысла» Президента и справедливо упрекнет его в бесхарактерности, слабости, невыполнении своих обещаний. Такому Президенту на следующих выборах, если речь идет о первом сроке, «не светит» переизбрание, а если речь идет о второй легислатуре, он не будет иметь ресурса для поддержки «продолжателя своего дела».
        Поэтому ни один здравомыслящий Президент в существующей конструкции власти не пойдет на согласие не только с Правительством, проводящим политику, которая в корне отличается от президентских направлений, но и с любым кабинетом, чье мнение хотя бы на йоту формально расходится с мнением Президента. Поэтому глава государства вправе будет сказать: «За меня проголосовало также большинство избирателей. Я определяю основные направления внутренней и внешней политики. Я несу ответственность за… («за все», как говорит Президент В.В. Путин). Поэтому я отправляю такое Правительство в отставку».
        В европейских государствах со смешанной моделью даже при институционально большом политическом весе президента последний не может отправить в отставку кабинет просто потому, что тот его не устраивает. Условия для правительственной отставки разные, но это конкретные условия: главным образом, несогласие большинства депутатов с правительственной программой, проектом бюджета или курсом в целом. У нас же отставка правительства по воле президента возможна вообще без всяких мотивов (п. «в» ст. 83 и ч. 2 ст. 117), не исключена даже отставка вполне лояльного Президенту кабинета. Отставки практически всех кабинетов начиная с марта 1998 года, за исключением, пожалуй, лишь отставки Правительства С.В. Кириенко после дефолта, обоими российскими Президентами так и производились – без всякого видимого повода. Особенно «забавно» смотрится такая отставка, когда Президент, объявляя о ней, говорит, что в целом доволен работой Правительства. И эта свобода мотивов отставки Правительства – вторая существенная особенность статуса российского Президента, работающая на формирование персоналистского режима.
        Итак, Правительство отправлено в отставку. И при этом никто официально возразить не может. Все – в полном соответствии с Конституцией. Однако ведь перед Президентом Q остается, казалось бы, труднейшая задача – как в условиях большинст-ва в Думе его политических противников провести через такую Думу (получить согласие на назначение) кандидатуру нового премьера. У Президента, конечно, есть вариант предложить партийному большинству выдвинуть из своих рядов для назначения Президентом фигуру другого председателя Правительства. Но такой вариант маловероятен, ибо политически бессмыслен: поскольку вопрос не в неспособности премьера организовать работу, а в иной политике кабинета, вновь будет предложена кандидатура, заведомо не подходящая Президенту. Таким образом, он приходит к необходимости сформировать не просто идейно близкое, а полностью послушное ему Правительство. Спрашивается: почему же тогда сегодня Президент РФ не спешит составлять партийное Правительство из собственных послушнейших партийцев-чиновников? Остается лишь догадываться: то ли стыдно так откровенно превращать «партию власти» в «правящую партию» (смеяться будут), то ли нужна свобода рук для политических назначений, то ли еще какой мотив. Но это и неважно. Серьезно анализировать нынешнюю ситуацию – значит соглашаться с тем, что демократия с ее сдержками-противовесами, процедурами, реальными политическими консультациями, уважением оппонентов, гарантиями прав меньшинства и проч. и проч. существует, но только «с национальными особенностями» («суверенная демократия»).
        Нет никаких особенностей! Ибо без политической конкуренции нет самой демократии.
        Само же отсутствие политических конкурентов обусловлено отнюдь не нежеланием их иметь. Нежелание, конечно, есть, как есть оно у правящих во всем мире. Вот только при демократии это желание политики прячут куда-нибудь подальше, ибо осуществиться оно не может, а политической карьере навредит. Вопрос в другом: почему такое нежелание у российского правящего класса вполне продуктивно? Для ответа на этот вопрос вернусь к моделированию ситуации, при которой думское большинство завоевывает партия, идейно чуждая Президенту Q.
        Как поведет себя Дума (думское большинство), униженная отнятой у нее возможностью сформировать Правительство парламентского большинства? Теорети-чески у Думы есть несколько конституционных «линий обороны», но для Президента все они конституционно преодолимы.
        Линия первая. Дума отказывает в назначении нового премьера, не представляющего уже парламентского большинства, но тем самым она подписывает себе «смертный приговор», поскольку третий отказ означает ее обязательный роспуск (ч. 4 ст. 111). Для системы сдержек и противовесов это нонсенс, ибо тем самым Конституция открыто и заведомо победителем «назначает» Президента. Разумеется, принципиальные депутаты из партии большинства могут пойти и на роспуск. Но, во-первых, наша политическая культура за советский период опустилась до такого уровня, что ожидать подобной принципиальности не приходится. Не случайно даже при оппозиционной в целом Президенту Ельцину Думе ни одна кандидатура премьера не стала поводом для роспуска. Проходят все! Во-вторых, такое «самопожертвование» имеет смысл, когда досрочные выборы могут привести к иной политической ситуации. А у нас, если даже парламентское большинство еще больше укрепит свои позиции после новых выборов или объединится с другой партией в коалицию, для Президента это не будет иметь большого значения, ибо ему ничто не помешает точно так же поступить и с новой Думой. Правда, такое развитие событий чревато обширным политическим кризисом, напоминающим кризис 1992–1993 годов, когда каждый из институтов власти мог апеллировать к примерно равной доле общества. Но это лишь демонстрирует, что действующая конструкция опасна не только тем, что формирует персоналистский режим, но и тем, что конституционно не предусматривает модели выхода из кризиса5.
        Линия вторая. Дума, дав согласие на назначение председателя Правительства, заведомо формируемого не на партийной основе, во всяком случае без учета итогов парламентских выборов, обладает конституционным правом выразить недоверие (отказать в доверии) Правительству. Противовес? Да, безусловно. Ведь таким способом нижняя палата может сказать Президенту: «Такое Правительство мы поддерживать не будем, никакие его законопроекты принимать не будем. Поэтому вам, г-н Президент, лучше сформировать кабинет из победителей». Но почему же процедура вотума недоверия (отказа в доверия) у нас ни разу даже не была доведена до конца (да и самих таких инициатив было две-три за все почти 15 лет)?
        Да все по тем же институциональным причинам. Ведь Президент РФ вовсе не обязан, в отличие от президентов других стран, отправлять в отставку кабинет, пусть даже не имеющий политической поддержки в нижней палате парламента или такую поддержку потерявший. Вместо этого глава государства после первого выражения недоверия в соответствии с ч. 3 ст. 117 сначала «включает процесс примирения», т.е. показывает, что не согласен с мнением Думы и дает ей время «одуматься». А уж если через три месяца (кстати, почему три? не слишком ли долгий срок для выхода из кризиса?) может отправить Правительство в отставку… или распустить Думу. И все прекрасно понимают, что для Президента естественнее второе, ибо Правительство-то, по существу, его, президентское.
        Таким образом, и вотум недоверия есть не более чем «гильотина» для депутатов. Учитывая, что партия, даже получившая большинство мест в Думе, все равно не сможет, как мы выяснили, сформировать Правительство, зачем, спрашивается, вновь собирать деньги на выборы, мучаться с регистрацией и агитацией, опасаться включения административного ресурса, тем более от разгневанного Президента? Не спокойнее ли сохранить те депутатские должности в комитетах и в руководстве Думы, что уже есть? Никто не заинтересован в такого рода потрясениях, поэтому у нас угроза вотума и является, с одной стороны, пропагандистской акцией для избирателей, а с другой – предметом закулисного торга с Президентом.
        Линия третья. Дума решает посредством принятия соответствующих законов повлиять на президентский курс, а самостоятельного правительственного курса у нас, как уже сказано, быть просто не может. В эпоху Ельцина крупная коммунистическая фракция вместе с союзниками инициировала, а нередко и проталкивала законы, заведомо нереалистичные, но досаждавшие Президенту и заодно представлявшие коммунистов «защитниками народа». Однако о реальном влиянии на политику при этом говорить не приходится. И все потому, что у Президента есть свои контррычаги, которых как раз нет у Думы.
        Первый контррычаг – возможность влиять на Совет Федерации. Эта палата Федерального Собрания в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ имеет право отклонить принятый Думой закон. Конечно, члены Совета Федерации не обязаны следовать указаниям из президентской администрации. Но, как показывает практика, следуют. И не потому, что нынче вообще все властные институты стараются выказать свою лояльность Президенту, а президентская администрация сама имеет много рычагов для контроля за «сенаторами». Теперь же контроль становится институцио-нальным, так как в Совете Федерации заседают представители, зависимые от президентских назначенцев-губернаторов. Положение принципиально не изменит-ся, даже если «сенаторов» станет выбирать население. И при менее популярном первом Президенте члены Совета Федерации прислушивались к мнению Кремля. Прежде всего, потому, что для регионов важнее мнение тех институтов, которые не «правила сочиняют», а осуществляют повседневные управленческие функции, выдают трансферты, контролируют федеральные органы на местах и т.д. А кто это, как не Правительство, за которым стоит Президент? Кроме того, Совет Федерации, будучи объективно палатой «регионов», оценивает тот или иной закон с позиций не столько «политических», сколько социально-экономических, поскольку большинство законов приходится реализовывать именно властям регионов.
        Второй президентский контррычаг – его право отклонять законы (ч. 3 ст. 107). Конечно, Дума может преодолеть «вето» Президента, повторно приняв тот же закон большинством не менее чем в две трети голосов от общего состава. Но, во-первых, такое большинство бывает весьма трудно набрать. А во-вторых, для этого требуется еще и одобрение отклоненного Президентом закона таким же большинством Совета Федерации. Ясно, что ситуации солидарности двух палат в противостоянии Президенту могут быть лишь единичными, экстраординарными.
        Наконец, у Президента есть рычаги, которые не описаны в Конституции РФ, но действуют посильнее иных конституционных и уж во всяком случае серьезно подкрепляют конституционные полномочия главы государства.
        Во-первых, ему целиком подчиняется такая структура, как Управление делами Президента РФ. И хотя даже из названия этого органа исполнительной власти в статусе агентства следует, что УД должно технически обеспечивать деятельность Президента РФ, в реальности оно обязано6 осуществлять материально-техническое обеспечение деятельности практически всех федеральных органов власти и социально-бытовое обслуживание «членов Правительства Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», а также сотрудников аппаратов этих органов. Не надо обладать особыми аналитическими способностями, чтобы понять, как разделение властей эффективно нейтрализуется благодаря обычным человеческим слабостям.
        Во-вторых, в руках Президента находится такой рычаг, как подчиненная ему Федеральная служба охраны. А в соответствии с Положением о ней7, ФСО России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и другим государственным органам. Таким образом, все эти символы аппаратного влияния целиком зависят от Президента РФ.
        В-третьих, в соответствии с законодательством о государственной службе Президент является фактически главой всего российского чиновничества. Следовательно, от президентских структур во многом зависит присвоение классных чинов служащим, работающих в разных ветвях власти, зачисление в кадровый резерв и проч.
        Итак, в условиях, когда на парламентских выборах «призом» для политической партии оказывается лишь возможность захватить побольше думских портфелей, но никак не портфелей правительственных, становление реальной, а не марионеточной многопартийности, возникновение ответственных парламентских партий, способных и к самоочищению, и к реальному управлению страной, невозможно. Соответственно невозможна и политическая конкуренция, вместо которой мы имеем либо ее имитацию, либо конкуренцию личных амбиций. Характерно, что до отмены региональных выборов губернаторов на них между собой зачастую соперничали представители одной и той же партии «Единая Россия».
        Соединение двух сверхзадач в институте президентства искажает и такое обычное для демократии понятие, как оппозиция. В нормальных условиях, т.е. при отсутствии персоналистского режима, оппозиция выполняет две основные роли. Первая заключается в том, что оппозиционная деятельность позволяет проводить более взвешенную политику, тем самым резко уменьшая амплитуду политического маятника, и, соответственно, обеспечивает предсказуемость и преемственность власти. Вторая роль заключается в том, что оппозиция является основным каналом, через который общество способно контролировать исполнительную власть и государственный аппарат в целом. В наших условиях «оппозиция» либо становится сервильной, лукаво провозглашая, что она критикует Правительство, а не Президента, хотя самостоятельного курса у Правительства быть не может; либо радикально противопоставляет себя главе государства. Но ведь Президент не только определяет и осуществляет политику в разных сферах жизни, но и гарантирует основы конституционного строя, конституционный порядок. Отсюда – возможность считать участников такой оппозиционной деятельности «врагами государства», «пятой колонной», «экстремистами» и т. п., что ныне и происходит.
        Вне системы политической конкуренции государственный аппарат, т.е. служащие, подпадающие под действие законодательства о государственной службе, теряет одно из своих главных свойств, необходимых для устойчивости государства и обеспечения гарантий законности, – политическую нейтральность. Аппарат вынужден, ибо вся система отношений мотивирует его к этому, служить не обществу, не стране, а соответствующему патрону. Не случайно многие эксперты говорят, что у нас служба не государственная, а, как и прежде, «государева». Любопытно, кстати, что большинство чиновников искренне не понимают разницу между этими понятиями. Бoльшую часть общества и это не пугает: здесь как раз находит выражение традиционалистская логика – раз есть «главный начальник», то пусть ему и служат. Но при этом люди не учитывают, что такая служба, такая лояльность – мнимая, ибо аппарат, контролируемый «внутри властной вертикали», в реальности не только остаётся вообще без контроля, но и фактически контролирует самого Президента. Последний получает информацию, препарированную аппаратом; объявляет о политических и социально-экономических приоритетах, определяемых аппаратом; вынужден полагаться на оценку эффективности решений, даваемую аппаратом. Наконец, в такой среде (в том числе в институтах государственного принуждения) аппарат попросту разлагается, поскольку коррупционные сети становятся вертикальными, захватывая все этажи государственного управления.
        Институциональный персонализм неизбежно подавляет и самостоятельность судебной власти. Последняя, испытывая финансово-материальную зависимость от властвующей политической бюрократии, находясь под опосредованным давлением через судебное руководство, связанное зримыми и незримыми нитями с политическим руководством, и обладая фиктивными гарантиями от необоснованных репрессий за непослушание отдельных судей, перестает выполнять свою основную функцию – творение правосудия и превращается в «юридическое подспорье» политической власти.

                                                                        ***
        Мои мировоззренческие единомышленники никак не могут согласиться с отстаиваемым мною выводом, что секрет консервации персоналистского режима кроется в конституционной конструкции, а не в особенностях личности лидера страны и не в особенностях нашего политического мышления. В каком-то смысле могу их понять. Нам, выросшим при отсутствии даже намека на конституционный строй8; видевшим, что какие-то, хоть микроскопические, изменения возможны только с приходом нового вождя, действительно непонятно, как может «какой-то документ» обусловить поведение политических деятелей, а тем более «самого главного деятеля». Понятно, что подобный конституционный детерминизм отвергается.
        Я бы и сам еще несколько лет назад отверг такие объяснения. Но, попытавшись разобраться с институциональными причинами и придя к выводу именно об их существенной, а лучше сказать – решающей роли, я могу понять, но никак не принять альтернативное объяснение того, что с нами происходит. Ибо эта альтернатива лежит в плоскости вечных и многим удобных аргументов, которыми в России всегда обставлялся страх перед ее системным преображением: «не доросли», «не созрели», «народ не поймет» и т. д. и т. п. Можно понять и этот страх: а вдруг преобразование породит хаос, а вдруг ничего не получится и при новой конструкции?
        Отвечая на это, могу сказать, что, конечно же, «голый конституционный реинжиниринг» не даст ожидаемого демократического эффекта. Но речь идет только об одном аспекте преобразований – о необходимости ликвидировать условия, которые не дают вырвать Россию из горючей смеси патриархальности и постмодернизма. Только ликвидировав условия для персонализма, мы можем начать выстраивать что-то действительно соответствующее чаяниям общества.
         Заведующий кафедрой конституционного и административного права Факультета права Государственного университета – Высшая школа экономики, доктор юридических наук.

        1. Об этом хорошо говорится в книге: Варламова Н.В., Пахоленко Н.Б. Между единогласием и волей большинства (политико-правовые аспекты консенсуса). М., 1997.
        2. См., например: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. 3-е изд. Т. 1–2. Часть общая / отв. ред. проф. Б.А. Страшун. М., 1999. С. 351.
        3. Именно таковы два указа Президента РФ (от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»), установившие трехвидовую систему органов.
        4. Ильин И.А. Основы государственного устройства. Проект Основного закона Российской Империи. М., 1996. С. 45–46.
        5. На это указывал В.Л. Шейнис еще до голосования по Конституции РФ, предлагая «затруднить эту чрезвычайную президентскую акцию, введя, допустим, положение, по которому должны быть одновременно или через короткий срок назначены новые выборы президента, если роспуск Думы осуществляется вторично» (Шейнис В.Л. Новый Основной закон: за и против // Независимая газета. 1993. 9 дек.).
        6. См.: Положение об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 7 августа 2000 г. № 1444 (в ред. указов Президента РФ от 12.01.2001 № 27, от 20.05.2004 № 650).
        7. Утверждено Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 (в ред. указов Президента РФ от 28.12.2004 № 1627, от 22.03.2005 № 329).
        8. При этом многие на полном серьезе рассуждают о том, что, мол, сталинская или брежневская конституции были вполне демократическими, вот только не соблюдались.