Нынешняя конституция Эстонии была принята на референдуме 28 июня 1992 года, т.е. скоро ей исполнится уже 15 лет. Страна сильно изменилась с тех пор, и эти перемены во многом находились в русле тех решений, которые были зафиксированы в тексте основного закона. Для меня интерес представляет следующая проблема: насколько Конституция нейтральна в том, что касается этнических вопросов?
      Сразу хочу оговориться, что рассматриваемая нами проблема не является чем-то исключительным, и развитие ситуации в Эстонии следует оценивать на фоне масштабных изменений в Европе после ликвидации Варшавского блока и развала Советского Союза. Например, сербский исследователь войн Димитриевич вообще считал, что «большинство посткоммунистических стран Восточной и Центральной Европы строго привержено этнонационалистической идее «национального государства» как государства, «принадлежащего» прежде всего доминантной, наиболее многочисленной, «исторической», «учредительной», «государствообразующей» нации. Члены других этнических групп в большинстве случаев формально признаются, объявляются равными и защищенными, но по сути к ним относятся как к аномалии или их терпят как исторических «гостей».
      Насколько справедливы эти слова по отношению к Эстонии?
      Здесь наше внимание сразу привлекает преамбула эстонской Конституции, согласно которой государство создано на основе самоопределения народа Эстонии, причем оно должно обеспечивать сохранность уже эстонской нации и культуры на века. Политолог Прийт Ярве отмечал, что слова «народ Эстонии» (“Eesti rahvas”) являются этнически нейтральными, в отличие от «эстонской нации» (“eesti rahvus”). Он далее также утверждает, что «логика преамбулы очень проста, хотя и неявно выражена: граждане (все этнически группы вместе) создали государство, чтобы сохранить одну этническую группу (эстонцев) и их культуру. Таким образом, одна этническая группа обозначила свои особые притязания на государство, в котором она конституционным образом определяет себя в качестве единственной основной этнической нации. Эта преамбула является конституционной основой и правовой точкой отсчета эстонской этнической демократии». Прийт Ярве известен своей критикой эстонской этнополитики.
      Другой политолог Райво Ветик в последние годы представляет и в значительной мере формирует официозный либеральный подход к меньшинствам. Однако и он в недавней публицистической статье признает, что «определенная двусмысленность при определении субъекта эстонской государственности содержится в первых строках нашей конституции». Он далее считает, что точкой отсчета эстонских законов является политически определенный субъект государственности, т.е. гражданин, как то и должно быть в демократическом государстве. Тем не менее, Ветик видит противоречие в том, что «в общественном сознании это скорее конструируется через этнический признак, т.е. эстонское государство считается собственностью только эстонцев».
      Наконец, политолог Рейн Руутсоо, которого никто не заподозрил бы в интернационализме, еще в опубликованной в 1998 году статье выразился предельно откровенно: «этноколлективистская сущность эстонской государственности выражена через подчеркивание коллективных целей эстонцев как представителей определенного народа и привилегий эстонцев как лиц, принадлежащих к определенному этносу». Кроме прочего Руутсоо считал, что этнические привилегии эстонцев зафиксированы в преамбуле Конституции. Здесь следует отметить, что интересующая нас часть преамбулы использовалась судами для решения вполне конкретных юридических споров. Рассматривая в 1998 году (во второй раз) вопрос о конституционности требований для депутатов знать эстонский язык, коллегия конституционного надзора Государственного (верховного) суда заключила, что «соответствие Конституции языкового ценза следует из ее преамбулы, согласно которой одной из целей Эстонской Республики является обеспечение сохранения эстонской нации и культуры в веках. Поскольку эстонский язык является одним из существенных компонентов эстонской нации и культуры, без которого невозможно [их] сохранение, с точки зрения Конституции оправдано установление Законом о выборах собрания местного самоуправления избирательного ценза, обеспечивающего использование эстонского языка...» Как известно, языковой ценз был все-таки отменен в Эстонии в 2001 году (под давлением Запада, который ссылался уже на международные правозащитные документы). Однако и сегодня эстонские политики не забывают о преамбуле Конституции. Так, в 2006 году парламент инициировал изменение Конституции с тем, чтобы в рассматриваемую нами часть преамбулы добавить слово «(эстонский) язык». Третье чтение по этому вопросу состоялось в феврале 2007 года. Изменение текста Конституции произойдет, если за поправку проголосует новый парламент. В пояснительной записке к законопроекту имеются ссылки на решение Государственного суда, которое в принципе поддерживало сохранение языкового ценза для депутатов. Кроме того, там отмечается, что «наша забота о своем красивом эстонском языке требует гораздо более надежных символических и правовых гарантий. Придание особой ценности (vaartustamine) эстонскому языку в Конституции значительно подняло бы престиж изучения и каждодневного использования государственного языка среди жителей Эстонии, родным языком которых является какой-нибудь другой язык».
      Таким образом, в пояснительной записке прямо указывается, ради кого затеяно изменение Конституции в рамках «ускоренной процедуры». Также не является секретом, что одной из целей означенной инициативы является стремление улучшить правовое обоснование контроля над использованием эстонского языка со стороны Инспекции по языку. Политолог Александр Астров справедливо указывает, что «самым главным поводом для беспокойства является складывающаяся в парламентской практике традиция увязывания языкового законодательства с преамбулой Конституции.
       Привязка эта создает ситуацию, когда конституционность того или иного закона в огромной мере зависит от произвольной по сути оценки угроз эстонской культуре». То, что это не пустые опасения, доказывает нетривиальный подход к использованию преамбулы эстонской Конституции со стороны эстонской спецслужбы, Полиции безопасности. В последние годы она начала регулярно описывать наиболее заметные организации местных русских в своем ежегоднике, причем в главе «Защита конституционного строя». Летом 2006 года одна из упомянутых в отчете организаций обратилось к премьер-министру за разъяснениями о причинах ее упоминания. В пришедшем (правда, из МВД) ответе значилось, что в «качестве нападок на Конституцию следует рассматривать утверждения о добровольном вступлении Эстонии в состав СССР, оправдывающие аннексию или отрицающие оккупацию», так как в преамбуле основного закона есть отсылка к Конституции 1938 года. Несмотря на всю странность этого ответа с юридической точки зрения, подобное письмо характеризует состояние умов эстонских государственных служащих, готовых прибегнуть при необходимости и к крайне экзотическим интерпретациям содержания преамбулы основного закона. Однако для раскрытия темы моего выступления недостаточно рассмотреть только преамбулу Конституции. Уже упомянутый Рейн Руутсоо составил целый реестр норм основного закона, которые указывали на привилегии этнического большинства. Кроме уже рассмотренной нами преамбулы, он перечислил пять статей:
      Статья 6. Устанавливает, что государственным языком Эстонии является эстонский язык. Здесь следует отметить, что она включена в часть I Конституции (значит, может быть изменена только на референдуме статья 162).
      Статья 8. Право на эстонское гражданство по рождению, если один из родителей — гражданин Эстонии. Запрет на лишение гражданства Эстонии, приобретенного по рождению. Отсылки к Закону о гражданстве.
      Статья 36. Право каждого эстонца поселиться в Эстонии.
      Статья 37. Право на получение образования на эстонском языке. Аналогичных норм в отношении других языков нет, хотя язык обучения в образовательных заведениях национальных меньшинств может выбирать само заведение. Надо отметить, что муниципальные и государственные школы, работающие на русском языке, таковыми заведениями не являются.
      Статья 52. Устанавливает официальное делопроизводство на эстонском языке.
      Кроме бесспорно этнической привилегии в статье 36, прочие нормы либо раскрывают статус эстонского языка, либо устанавливают некие касающиеся гражданства принципы. Рассматривая «список Руутсоо» в 2000 году, Прийт Ярве посчитал, что статья 8 должна быть из него исключена, поскольку она устанавливала лишь временные привилегии: абсолютное «право крови» и запрет на лишение гражданства был важной гарантией начала 1990-х, когда в Эстонии среди меньшинств было очень мало лиц с гражданством страны проживания (вследствие «восстановления» в 1992 году Закона о гражданстве). Также Ярве предлагал дополнить этот список статьей 51 Конституции, которая дает право использовать эстонский язык в официальных целях. В эстонских условиях вопрос о гражданстве не является праздным, ведь он во многом предопределил основные методы, использовавшиеся в эстонской этнополитике после 1991 года. По оценке Департамента гражданства и миграции в 1992 году «лица, не определившиеся с гражданством», составляли 32% всего населения, т.е. подавляющее большинство неэстонцев. Сейчас доля граждан среди меньшинств медленно приближается к 50%, поэтому гражданство может потерять свою роль решающего фактора, ограничивающего влияние неэстонцев на политические процессы в условиях формальной либеральной демократии. Как писал тот же Руутсоо, «хотя Эстония и является явно этноцентричной страной, что означает языковые привилегии для носителей эстонского языка, мы не имеем дела с Конституцией этно-государства или этнократии. Эстонии позиционирует себя как государство граждан через систему парламентской демократии большинства».
      Вопрос о гражданстве в ракурсе этнических привилегий волновал и некоторых зарубежный ученых, включая тех, кто открыто не ставил под вопрос юридические аспекты принятого в 1992 году решения по поводу гражданства. Немецкий юрист Роберт Алекси, участвовавший в правительственной комиссии по юридической экспертизе эстонской Конституции, посвятил этому вопросу немало внимания в своей работе о фундаментальных правах в основном законе Эстонии. А именно: его интересовало, не противоречат ли языковые требования при натурализации второму предложению части 1 статьи 12 Конституции, запрещающему дискриминацию по любому основанию, включая этническое. Алекси справедливо исходил из того, что наличие гражданства является предпосылкой для доступа к важным фундаментальным правам. В целом, аргументация немецкого юриста очень напоминают аргументацию эстонского Государственного суда по делу о языковом цензе для депутатов: «Не может быть никаких сомнений в том, что самосохранение и идентичность Эстонии являются явными ценностями Конституции с учетом словесных выражений, истории создания, контекста и целей эстонской Конституции. Также трудно сомневаться, что эти конституционные ценности включают также языковое самосохранение и идентичность». Далее он считает возможным ограничение в этих целях означенного основного права не подвергаться дискриминации, поскольку это ограничение «соответствующее и необходимое», ведь требование о знании эстонского языка способствует эстонскому языковому самосохранению и идентичности. Следуя классическому тесту определения возможности ограничения прав человека, Алекси далее затрагивает вопрос о пропорциональности ограничения запрета на дискриминацию, который он разрешает в пользу признания конституционности эстонского Закона о гражданстве. Здесь он особо указывает на некоторые гарантии неэстонцам согласно Конституции: право сохранять этническую принадлежность (статья 49), право создавать культурные автономии (статья 50), упоминавшееся уже право образовательных заведений национальных меньшинств выбирать язык обучения (статья 37), право иметь второй язык делопроизводства в местных самоуправлениях, где не менее половины жителей принадлежат к национальному меньшинству (статья 52), и, наконец, право неграждан голосовать на местных выборах (на самом деле Конституция это не гарантирует, хотя и не запрещает, статья 156). Наличие этих норм доказывает, по мнению Алекси, что «дело заключается не в насильственной культурной ассимиляции, но в полномасштабной готовности русского меньшинства встать на один уровень с восстановленной эстонской государственностью. С учетом истории и смены власти самосохранение эстонского народа требует большего, нежели то, что считалось бы умеренным при других обстоятельствах». После таких слов немецкого профессора невольно на память приходит утверждение уже цитировавше-гося здесь сербского профессора Димитриевича: «Посткоммунистическое государство, как минимум, является государством латентной дискриминации. Даже там, где официальная этническая дискриминация редка, «дух» конституций и законов сигнализирует представителям меньшинств, что они граждане второго сорта, которые должны постоянно доказывать свою лояльность».
      И снова вопрос: оставаясь в рамках разговора о конституционных гарантиях, справедливо ли подобное утверждение в отношении Эстонии? Уравновешивают ли признанные за неэстонцами конституционные права имеющиеся у этнического большинства конституционные же привилегии, особенно языковые? Декларативную норму статьи 49, касающуюся сохранения этнической принадлежности, мы по необходимости оставим без внимания. Что же касается культурной автономии национального меньшинства (статья 50), то она была в Эстонии создана лишь единожды в 2004 году (финнами-ингерманландцами). Более того, руководство автономии сейчас публично выражает недоумение, зачем это было сделано. На наш взгляд, вина за сложившуюся ситуацию лежит на сложном и невнятном законода-тельстве, которое дает культурной автономии сомнительные дополнительные преимущества по сравнению с обычной неправительственной организацией. Более того, даже в межвоенный период в Эстонии у культурной автономии было больше прав, чем сейчас (например, они могли контролировать государственные школы, работающие на соответствующем языке). Именно к школам, созданным культурными автономиями, скорее всего относится конституционное право «заведений национальных меньшинств» выбирать язык обучения (статья 37). Примечательно, что в отличие от нынешнего основного закона, эстонская Конституция 1920 года предусматривала право национальных меньшинств обучаться на родном языке (статья 12). Признавая, что вопрос о создании культурных автономий является неоднозначным, я хочу перейти к вопросу об использовании языка меньшинств при официальных контактах. Это довольно сложная проблема, так как 30% населения Эстонии говорит на русском как на родном, а 20% населения не владеет эстонским. Говоря о втором языке делопроизводства, статья 52 Конституции ссылается «на установленный законом порядок». Закон о языке требует от местного самоуправления запрашивать разрешение центрального правительства (статья 11). В ответ на запросы некоторых городов (например, Маарду и Нарвы) ни одно такое разрешение никогда выдано не было. Но все же интересно, как эта норма раскрывается в законах. Действительно, собрание местного самоуправления может ходатайствовать о втором языке, но соответствующее разрешение будет действовать лишь до конца срока полномочий этого собрания (время для раздумий правительства при этом не ограничено). При наличии разрешения из Таллинна можно будет переводить заседания управы и собрания местного самоуправления на язык меньшинства (но не наоборот). И уже без всякого разрешения можно составлять протоколы заседаний на двух языках (Закон об организации работы местного самоуправления, статьи 23 (7) и 41 (3)-(4). Никаких других соответствующих норм в эстонском законодательстве нет, видимо, за практической ненадобностью. Нельзя обойти вниманием и другую конституционную норму, не упомянутую Алекси. Согласно принятому во исполнение статьи 51 Конституции специальному положению Закона о языке, в местных самоуправлениях, где половина постоянных жителей принадлежат к национальному меньшинству, у каждого есть право получать от местных и расположенных здесь государственных органов ответы не только на эстонском языке, но и на соответствующем языке меньшинства (статья 10). Понятие «национального меньшинства» в Законе о языке не раскрыто. Неясно, следует ли здесь использовать Закон о культурной автономии национального меньшинства, согласно которому представители национального меньшинства, кроме прочего, должны быть гражданами Эстонии (статья 1). В любом случае, в местах компактного проживания русскоязычных эта норма выполняется непоследовательно. Также Государственный суд принял в 2005 году решение, что данным правом не обладают юридические лица (включая обычные неправительственные организации).
      Следует учесть и совсем «свежий» принцип, который парламентарии включили в Закон о языке в феврале 2007 года. Согласно нему, меры по защите иностранных языков (таковыми в Эстонии называют и языки меньшинств) не должны вредить эстонскому языку (статья 2 (3). Таким образом, нет никаких оснований рассматривать приведенные немецким юристом статьи Конституции в качестве солидного противовеса, обеспечивающего защиту от дискриминационного эффекта натурализационных требований и отсутствия доступа к некоторым фундаментальным правам. Более того, практическая имплементация этих норм в текстах законов свидетельствует скорее о справедливости предположений Димитриевича: даже хорошие конституционные положения, призванные компенсировать меньшинствам неравенство их положения по отношению к большинству, на практике в Эстонии работают плохо, если вообще работают. Нам, однако, кажется более примечательным желание Алекси рассматривать натурализационные требования сквозь призму анти-дискриминационных положений. Ведь само по себе требование о знании официального языка при получении гражданства этнической дискриминацией не является. Есть такие требования и в Германии. Однако Алекси явно не рассматривает русское меньшинство в качестве «классических» вновь прибывших мигрантов-поселенцев. Нет, он говорит о необходимости для русских соответствовать реалиям восстановлен-ной эстонской государственности. Не оставляет сомнений, что работавший на эстонское правительство немецкий юрист без колебаний жертвует индивидуальными правами неэстонцев ради коллективных целей, имеющих заметный этнический акцент. Вместо ожидаемой отсылки к «нормальности» означенной процедуры натурализации, он начинает объяснять, почему в данном конкретном случае оказывается нейтрализованным общий запрет на этническую дискриминацию «русского меньшинства». Что это, если не признание фактического неравного положения в Эстонии разных социальных групп, соответствующего букве и духу положений эстонской Конституции?
      Закончить статью мне хотелось бы цитатой из другого немецкого специалиста, Манфреда Вигандта: «Выводы, согласно которым местное законодательство в целом не нарушает международное право, могут удовлетворять эстонских официальных лиц. Однако чисто юридическая оценка не устраняет все озабоченности, которые могут быть связаны с ситуацией меньшинств в Эстонии.
Если вы считаете нечто законным, это не обязательно предполагает, что это нечто является также хорошим». Эти слова вполне применимы и к анализу положений эстонской Конституции.